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国际禁毒35年:新问题、新挑战与新治理

来源:中国禁毒报 责任编辑:曹红娟 发布时间:2022/7/6 17:33:44 阅读次数:
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张勇安 张雯婧


随着第二次世界大战后全球禁毒体系的重构和国际毒品问题的威胁日益加深,尤其是毒品需求的持续增加和多样化,以打击供应为重心的禁毒模式正受到挑战,各国越来越将关注转向减少毒品需求。1987年6月17日至26日,联合国在维也纳召开国际药物滥用和非法贩运会议,138个国家的3000多名代表参加,详细讨论了减少毒品需求的重要性。该会议通过的《管制麻醉品滥用今后活动的综合性多学科纲要》规定了减少需求领域的14项目标,并为各项目标的实现提供了综合性纲要指导。


同时,正是这次会议确定了从1988年开始,每年的6月26日为“国际禁毒日”,以呼吁各国联合起来应对毒品问题。在此愿景下,“国际禁毒日”设立35年来,世界各国携手共进,着眼于打击毒品供应、禁止毒品贩运和减少毒品需求“三位一体”目标,积极构建全方位、立体式、全过程的全球综合毒品管制战略。


管控全球药物滥用及贩运


“国际禁毒日”的全称是“禁止药物滥用和非法贩运国际日”,反映出国际社会对药物滥用及贩运的重点关注。第二次世界大战结束以来制药工业的发展和化学合成技术的进步,使得如何管控市面上新出现的化学物质及合成药品成为一个无法回避的问题。这就催生出了进一步扩大麻醉药品、精神药物及其前体管制范围的需求。其中,最集中的问题体现在前体化学品与新精神活性物质的非法贩运及滥用上。


为了进一步推动打击非法麻醉药品和精神药物制造和贩运的国际合作,同时应对新出现的前体化学品的非法贩运和转用问题,1988年12月19日,联合国通过了《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》。该公约规定了一系列禁止和打击非法贩运和药物滥用的措施,为国际社会共同应对世界毒品及其相关问题提供了更为重要的国际法基础。因此,它与《1961年麻醉品单一公约》和《1971年精神药物公约》并称“全球禁毒体系的三大基石”,成了全球禁止药物滥用和贩运综合战略的一个基本组成部分。


面对种类繁多、更新迅速、难以监管的前体化学品的转用和新精神活性物质滥用的威胁,国际社会通过以联合国为平台的国际组织积极采取措施来进行应对。国际麻醉品管制局作为前体化学品管制的全球协调中心,基于条约任务授权开展工作,通过不断拓展列管范围、强化过程管控和推行系列专项行动与项目,积极应对表列和非表列国际特别监视清单中的前体化学品的转移、非法制造、贩运和滥用问题。与此同时,世界卫生组织主要负责对新出现的物质进行预审和严格审查,并提出是否进行国际列管的建议报告书。而负责国际禁毒工作政策制订和协调的联合国麻醉品委员会则担负研究决定将需要列管的物质纳入国际禁毒公约,并敦促成员国遵照执行的任务。这样,信息研判、科学咨询、政策决策三者相结合,进一步推动了针对前体化学品和新精神活性物质威胁的全球治理模式创新。


落实减少毒品需求原则


除了制定公约,联合国际组织处理列管药物外,减少毒品需求也愈加受到国际关注。1990年2月20日,“国际合作取缔麻醉药品和精神药物非法生产、供应、需要、贩运和分销问题的联大特别会议”在联合国总部开幕。这是联合国自成立以来第一次召开特别会议讨论取缔毒品问题。会议一致通过了《政治宣言》和《全球行动纲领》,并宣布1991—2000年为联合国禁毒十年。其中《全球行动纲领》特别敦促各国政府多关注预防和减少麻醉品滥用以消除对麻醉药品和精神药物的非法需求。这也使得特别联大召开后不久,4月9日至11日,减少毒品需求和打击可卡因威胁世界部长级首脑会议在伦敦举行。来自100多个国家代表通过《政治宣言》强调利用教育和宣传手段减少毒品需求,呼吁世界各国参与到打击非法毒品使用的斗争当中。


但这一时期减少毒品需求仍多停留在纸面,落地的具体计划和方案并不多见。为此,1998年6月8日,联合国召开第二次专题审议禁毒问题的联大第二十届特别会议。与会代表一致通过了《政治宣言》《减少毒品需求指导原则宣言》和《在处理毒品问题上加强国际合作的措施》等国际禁毒文件,确定了2008年“基本消灭或有效控制毒品泛滥”的国际禁毒目标,从而为国际禁毒制定出跨世纪战略。特别值得关注的是,《政治宣言》第一次将减少毒品需求与减少毒品生产、贩运提到同等高度,明确承诺在联合国新禁毒十年战略内,将重点通过实施国家行动和国际战略来大幅减少毒品需求。


在联大第二十届特别会议通过《减少毒品需求指导原则宣言》以及执行宣言行动计划后,2000年12月4日,联合国第五十五届大会通过《国际合作应对世界毒品问题》决议,将“减少需求”内容单独列出,并提出具体建议和要求。这也意味着,除了利用信息化、科学化的方式打击毒品贩运,落实减少毒品需求外,国际社会也更加注重开展禁毒宣传教育、预防青少年吸毒。


推进新形势下毒品预防工作


随着减少毒品需求问题日益受到国际社会的重视,加之预防科学和行为科学的发展,预防吸毒工作逐步地从经验行为向循证实践转变。2009年麻醉药品委员会第五十二届会议高级别会议召开,全面评估了《减少毒品需求指导原则宣言》的实施情况,进而推动了以家庭为基础的循证家庭技能培训方案的制定和推行。随后2013年和2018年相继出版的《预防吸毒国际标准》树立起全球预防吸毒工作的新标杆,为世界各国减少毒品需求的工作提供了实用性指南。自2018年起,联合国大会上屡次呼吁推广《预防吸毒国际标准》。 这些行动均推动了国际标准的使用,为今后的国际预防吸毒工作作出了重要的贡献。


随着禁毒形势的进一步发展变化,为商量和制定新的应对世界毒品问题的综合平衡战略,2016年联合国世界毒品问题第三十届特别会议通过了《我们对有效处理和应对世界毒品问题的共同承诺》,将减少毒品需求和预防吸毒提升至新高度。联合国毒品和犯罪问题办公室与世界卫生组织加强了合作,公共卫生科学指导下的以科学证据为基础的预防方案和战略得以实施,家庭、学校和社区的预防吸毒最佳做法、系列标准和指南得到推广,以及近年来“国际禁毒日”宣传主题的确立,都体现出了国际社会从公共卫生科学角度重视青少年预防教育、打造健康社区的努力。此外,联合国麻醉品委员会、经济和社会理事会、联合国大会历届会议对此都进行了重申和呼吁,优化了全球的综合、多学科、相互加强、平衡、以科学证据为基础的禁毒战略。其中,打击国际毒品滥用与非法贩运、以科学证据为基础的减少毒品需求战略以及向全球推广预防吸毒领域方案等措施,在管控毒品供应和减少毒品需求两个方面共同促进联合国主导下的全球禁毒战略的日臻完善。


然而,尽管联合国主导下的全球禁毒战略主要构成要件的建构已经完成,但全球毒情形势仍不容乐观。新型毒品的层出不穷、制贩毒花样的日新月异、部分国家和地区对全球禁毒体系的挑战不断等,都将一定程度上影响毒品问题的治理。如何能够进一步聚焦问题,以目标为导向,持续推进资源的有效配置,治理机制和体制的优化,强化国家、区域和全球的协同合作,仍是国际社会需要不断思考解决的问题。联合国将今年“国际禁毒日”的主题定为“应对卫生和人道主义危机中的毒品挑战”,更提醒我们在面临复杂多变的国际形势时,在坚持打击毒品犯罪,减少毒品供应的同时,仍应持续关注包括儿童和青年吸毒在内的吸毒问题的预防治理。中国作为负责任的大国,将坚持走“中国特色的毒品问题治理之路”,同时为全球应对世界毒品问题贡献“中国智慧、中国方案、中国力量”,与国际社会一道共同推动“人类健康命运共同体”建设。


(作者张勇安系上海大学国际禁毒政策研究中心主任、教授;张雯婧系上海大学历史学系博士研究生)


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